GAETA – Ventitré pagine contenenti ulteriori e pesanti cinque motivi aggiunti per sottolineare come il Comune di Gaeta stia volutamente perseverando a sbagliare con la decisione di ricorrere allo strumento del progetto di finanza per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime per i prossimi vent’anni per la gestione di numerosi ed importanti stabilimenti balneari sul lungomare di Serapo aventi un carattere turistico-ricettivo. Le hanno scritte e depositate in questi giorni davanti la sezione di Latina del Tar del Lazio gli avvocati Claudia Giardina, Enrico Labella e Gabriele Maria Polito per conto del presidente dell’Agcm Roberto Rustichelli. L’Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato chiede che i giudici amministrativi annullino – come è successo qualche successo qualche giorno fa accogliendo il ricorso del lido Serapide contro una scalata promossa ai suoi danni dalla “Thor srl società Benefit” – le delibere consiliari numero 14, 15, 16, 17, 18, 19 e 20 e 21 del 19 febbraio scorso e quella numero 26 del 10 aprile 2025 con cui erano stati approvati i progetti di finanza presentati da altrettanti privati per “accaparrarsi” la futura gestione ventennale di altrettanti stabilimenti balneari in cambio della realizzare, a loro spese, di investimenti a favore del demanio marittimo e di altre zone della città di Gaeta. L’Agcm ha chiesto ben altro: anche l’annullamento di una nota del Comune di Gaeta – Dipartimento Sviluppo Economico, Attività Produttive Pianificazione Urbanistica e Patrimonio del 1 aprile 2025, avente a oggetto “Procedimenti di rinnovo o di rilascio di nuove concessioni demaniali per finalità turistico-ricreative e/o sportive” .
Le 23 pagine degli avvocati Giardina, Labella e Polito – il comune in questo ricorso dell’Agcm non si è affidato alla propria apprezzata avvocatura interna ma ha nominato tre legali di Roma, gli avvocati Filippo Lattanzi, Diego Campuygiani e Francesco Cardarelli – arrivano, alla fine, ad una drastica e severa conclusone che mette la Giunta Leccese in un angolo: il ricorso all’istituto del project financing – peraltro non limitato a un singolo intervento, ma esteso ad un’ampia parte del territorio comunale da assegnare con concessioni – c’è stato “per garantire solo formalmente il rispetto della concorrenza, risultando piuttosto finalizzato ad aggirare l’obbligo di svolgere una procedura ad evidenza pubblica idonea a consentire condizioni di par condicio tra i potenziali offerenti e il rispetto dei principi di cui alla Direttiva Servizi e al TFUE, più volti richiamati dal giudice amministrativo e dalla stessa Autorità”. Il vulnus di questa pesante querelle economica-politica e giudiziaria – scrive l’Agcm nei suoi motivi aggiunti – è rappresentato dalla delibera della Giunta numero 143 del 19 giugno 2024 (primo atto impugnato nel ricorso principale che ha avviato questo secondo giudizio), ed espongono esattamente gli stessi motivi di criticità già rilevati dall’Autorità e ora al vaglio dello stesso Tar del Lazio. Il comune, davanti a questa situazione di palese incertezza giurisprudenziale, ha compiuto tante forzature, una della quale riguarda la proroga all’agosto 2027 delle attuali concessioni balneari marittime che, dettata da un provvedimento ‘last minute’ del governo Meloni (il decreto legislativo numero 131 del 16 settembre 2024, è stata respinta al mittente da diversi pronunciamenti del Tar e del Consiglio di Stato. . E poi la proroga della Giunte Leccese “si pone in diretto contrasto con la sentenza numero 728 del 14 novembre 2024” con la quale era stata annullata la deliberazione di Giunta numero 250 del 14 21 dicembre 2023 con la quale il Comune di Gaeta aveva prorogato le concessioni in essere al 31 dicembre 2024.
Ma perché il ricorso al project financing non va bene? “Crea – scrivono i legali dell’Authority sulla concorrenza – un peculiare vantaggio competitivo, ossia il diritto di prelazione, riconosciuto in favore del soggetto promotore. Nello specifico delle delibere impugnate, l’Autorità ha evidenziato come non sia stato rispettato l’obbligo motivazionale circa la scelta di tale strumento in luogo delle ordinarie procedure di evidenza pubblica e del fatto che si sia prediletto un iter di assegnazione su istanza di parte in luogo di quello d’ufficio, che garantirebbe una maggior trasparenza e rispetto della par condicio dei soggetti privati interessati. Il Comune, come anticipato, non si è conformato al parere espresso, richiamando la sua precedente decisione in ordine alla scelta dei project financing come strumento di scelta del concessionario balneare.”. La versione difensiva del comune di Gaeta è un’altra. A suo dire l’articolo 193 del Codice degli appalti “tipizza” una disciplina “che non soffre limitazioni”.. “nessuna norma di diritto positivo esclude l’applicabilità dei Project alle concessioni demaniali marittime”… “…i project financing (seppur disciplinati nel codice dei contratti) non sono appalti, né, ai medesimi, è applicabile la normativa degli appalti ed il relativo rito, quantomeno in relazione alla fase della scelta del progetto; d. essi garantiscono il profilo concorrenziale e pubblicistico; e sono di assoluta convenienza pubblica, perché non astraggono gli assentimenti demaniali […] dallo sviluppo del territorio, introducendo una positiva evoluzione in ordine all’impiego da parte dei privati dei beni pubblici”. Queste giustificazioni l’Agcm non le considera “soddisfacente per superare gli aspetti critici della scelta dell’ente sollevati dall’Autorità con il proprio parere.”. Il comune di Gaeta, insomma, starebbe violando l’articolo 12 della direttiva dei servizi, l’articolo 49 del Tfue, l’articolo della legge 241/1900 e l’articolo 193 del decreto legislativo 36/2023 che equivalgono ad un eccesso di potere per difetto di istruttoria, falsità dei presupposti e difetto di motivazione.
L’Agcm nei motivi aggiunti sottolinea come il comune di Gaeta con i progetti di finanza favorisca “il diritto di prelazione per il promotore del progetto”. Il consiglio di Stato con l’ordinanza numero 9449/2024 ha rinviato alla Corte di Giustizia la questione pregiudiziale della compatibilità del diritto in questione con i principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi. Ad avviso del Consiglio di Stato, quindi la prelazione produce “incisivi effetti” sulla parità di trattamento che informa le gare pubbliche, “mettendone in discussione l’essenza”. La stessa Corte di Giustizia con l’ordinanza n. C-835/19, nella valutazione degli effetti del project financing, ne giustifica il divieto disposto dal legislatore nel settore delle concessioni autostradali valutando come l’intento perseguito sia quello “di evitare qualsiasi tipo di vantaggio ai concessionari uscenti” in un settore aperto solo recentemente alla concorrenza. “Appare palese come, anche nel settore delle concessioni balneari marittime, per di più in assenza di un solido impianto motivazionale a sostegno della scelta amministrativa, nonché di strumenti rimediali di garanzia della dinamica concorrenziale, il vantaggio al concessionario uscente – che non a caso, in genere, promuove i progetti – appare palese e – scrivono i legali dell’Agcm – costituisce un ostacolo alla libera competizione tra operatori. La scelta dello strumento di assegnazione delle concessioni balneari non è, quindi, libera come vorrebbe il Comune”. L’istituto del project financing, infatti, pur permeato di estrema discrezionalità in capo alla Pubblica Amministrazione, “comporta il rispetto di una serie di obblighi istruttori e motivazionali, che ne garantiscano la trasparenza delle decisioni assunte. Esso infatti, come detto conferisce un indubbio vantaggio competitivo in capo al soggetto proponente, rappresentato dal citato diritto di prelazione di quest’ultimo, che deve necessariamente giustificarsi in virtù dell’interesse racchiuso nella realizzazione dell’intervento in favore dell’ente concedente”.
Le delibere del consiglio comunale di Gaeta impugnate “si caratterizzino per un’evidente carenza motivazionale atta a giustificare la sussistenza dell’interesse pubblico dell’amministrazione alla realizzazione dei progetti presentati e alla necessità di ricorrere allo strumento del project financing. In esse si fa un generico riferimento all’interesse pubblico, senza alcun argomento che ponga in correlazione o chiarisca in che termini l’offerta risponda alle aspettative dell’amministrazione. Nella maggior parte dei casi, le opere o i servizi proposti non vengono illustrati, ma sono definiti genericamente come volti alla riqualificazione urbana del sito demaniale, al rilancio dell’attività balneare, al rilancio dell’economia turistica, alla pubblica utilità per lo sviluppo del tessuto urbano o per la qualità turistica ambientale e sociale del territorio.”. Parole durissime quelle dell’Agcm che ha deciso di fare le pulci alle scelte della maggioranza Leccese: “Anche nei quattro casi in cui le proposte di project financing ricevute dall’Amministrazione sono state più di una per la medesima area, le relative Deliberazioni (n. 17/2025, n. 20/2025, n. 21/2025 e 26/2025) si limitano a illustrare gli importi stanziati e le opere o servizi che il proponente prescelto dall’Amministrazione intende eseguire, senza motivare la funzionalità delle opere rispetto all’interesse dell’Ente e all’area destinata ad essere assegnata in concessione.
Nello specifico, nella delibera n. 17/2025 si dà conto di due proposte pervenute sulla medesima area, tra le quali una ritenuta di interesse pubblico prioritario rispetto all’altra in quanto prevede un investimento importante a favore dell’efficientamento energetico e la messa in sicurezza di una scuola materna, nonché servizi in favore della collettività per tutta la durata della concessione, senza alcun’altra spiegazione, nemmeno parziale. Nella delibera n. 20/2025 si dà conto di due proposte, ma una di queste è valutata come improcedibile, mentre l’altra ha ad oggetto la realizzazione di due aree pubbliche attrezzate comprese in prossimità dello stabilimento in concessione. Nella delibera n. 21/2025 si dà conto di tre proposte, tra le quali una è ritenuta preferibile in quanto comporta un investimento valutato come “importante e strategico”, allineato con “l’Obiettivo di Sviluppo Sostenibile dell’Agenda 2020 ONU”. La proposta prevede, infatti, la ristrutturazione di un asilo nido, il rifacimento stradale di una parte del lungomare e uno spazio verde pubblico da destinare alla comunità cittadina. Non vi sono però altri elementi a corredo della scelta dell’amministrazione”. La carenza motivazionale che caratterizza tutte le delibere consiliari “appare palese, limitando i motivi a corredo della decisione amministrativa alla sola fattibilità delle opere e poco altro quanto, al contrario, l’interesse pubblico, anche di natura economica, avrebbe dovuto essere ben altro. Tale carenza contraddistingue anche la parte relativa alla scelta di avviare l’iter su istanza di parte (a cui consegue il diritto di prelazione) in luogo dell’avvio d’ufficio”.
L’Authority, oltre ad allegare una serie infinite di sentenze del Tar e del Consiglio di Stato, rileva nelle delibere consiliari impugnate un eccesso di potere per “manifesta irragionevolezza e ingiustificata disparità di trattamento”. E invece – come detto – il comune di Gaeta ha deciso di prorogare al 30 settembre 2027 la validità delle concessioni in essere, nelle more dello svolgimento delle procedure di project financing. “Ma ciò è completamente illegittimo – rincarano la dose gli avvocati Claudia Giardina, Enrico Labella e Gabriele Maria Polito – Il Consiglio di Stato, con l’adunanza Plenaria del 9 novembre 2021, numeri 17 e 18, ha espressamente chiarito che le concessioni demaniali, oltre il 31 dicembre 2023, “anche in assenza di una disciplina legislativa, […] cesseranno di produrre effetti, nonostante qualsiasi eventuale ulteriore proroga legislativa che dovesse nel frattempo intervenire, la quale andrebbe considerata senza effetto perché in contrasto con le norme dell’ordinamento U.E.”. E poi sulla scia della giurisprudenza della Corte di Giustizia, dell’adunanza plenaria nella sentenza numero 17 del 2021 e della giurisprudenzamaggioritaria sul tema, tutte le proroghe delle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative – anche quelle in favore di concessionari che avessero ottenuto il titolo in ragione di una precedente procedura selettiva laddove il rapporto abbia esaurito la propria efficacia per la scadenza del relativo termine di durata – “sono illegittime e devono essere disapplicate dalle amministrazioni ad ogni livello, anche comunale, imponendosi, anche in tal caso, l’indizione di una trasparente, imparziale e non discriminatoria procedura selettiva”. E ancora: la stessa Corte di Giustizia ha ancora recentemente evidenziato come “il numero di autorizzazioni disponibili per le attività turistico ricreative è limitato per via della scarsità delle risorse naturali”.
Ma cosa dovrebbe fare il comune di Gaeta? L’Agcm è prodiga di inviti ma anche di consigli per evitare che l’ente – come si è verifica per l’annullamento della delibera finalizzata a cambiare la gestione del Lido Serapide – si esponga a milionati richieste di risarcimento da tutte (nessuna esclusa) le parti in causa: “Il Comune, pertanto, deve procedere immediatamente al varo delle procedure competitive per l’assegnazione delle concessioni demaniali marittime insistenti sul proprio territorio, le quali non possono essere ulteriormente differite invocando le illegittime sopravvenienze normative disapplicate per contrasto con il diritto dell’Unione”.