Il TAR Lazio, Sezione staccata di Latina, ha accolto il ricorso presentato dalla società Hosting S.r.l., annullando il provvedimento con cui il Comune di Terracina aveva respinto la richiesta di concessione demaniale per la realizzazione di uno stabilimento balneare sulla spiaggia di ponente.
La pronuncia affronta alcuni dei nodi più controversi della disciplina delle concessioni balneari: l’efficacia del Piano di Utilizzazione degli Arenili (PUA), il destino delle concessioni dopo il 31 dicembre 2023, i limiti delle cosiddette proroghe tecniche e il rapporto tra normativa regionale e diritto dell’Unione europea.
La società ricorrente aveva presentato un’istanza, ai sensi dell’articolo 36 del Codice della Navigazione, per ottenere una concessione ventennale relativa a un tratto di arenile di circa 17.500 metri quadrati.
Il Comune di Terracina aveva rigettato la domanda sostenendo, da un lato, che il nuovo Piano di Utilizzazione degli Arenili destinava quell’area a “Spiaggia Libera con Servizi” e, dall’altro, che il rilascio della concessione avrebbe comportato il superamento della quota minima del 50% di spiaggia destinata alla libera fruizione, prevista dalla legge regionale n. 8 del 2015.
Entrambe le motivazioni, però, non hanno superato il vaglio del giudice amministrativo.
Uno dei passaggi più importanti della sentenza riguarda proprio il valore giuridico del nuovo PUA.
Secondo il TAR, la semplice adozione preliminare del Piano da parte del Consiglio comunale non è sufficiente a renderlo efficace. Il PUA, infatti, deve ancora completare l’intero iter previsto dalla legge: la fase delle osservazioni, l’approvazione in Conferenza dei Servizi con la partecipazione della Regione Lazio e, soprattutto, la pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della Regione, momento dal quale acquista efficacia.
Fino ad allora il piano resta un atto interno al procedimento amministrativo e non può produrre effetti nei confronti dei cittadini né essere utilizzato come presupposto per negare una concessione demaniale.
Per il TAR, dunque, il Comune non poteva fondare il proprio diniego esclusivamente su una destinazione urbanistica contenuta in un piano ancora privo di efficacia.
La sentenza censura anche il comportamento dell’Amministrazione nel corso del giudizio.
Una volta impugnato il provvedimento, il Comune ha tentato di difendere la propria decisione introducendo nuove argomentazioni, sostenendo, tra l’altro, che la richiesta fosse incompatibile con il precedente Piano Arenili del 2003 e che l’istanza riguardasse in realtà due distinti lotti demaniali.
Il TAR ha ricordato un principio consolidato del diritto amministrativo: la motivazione di un provvedimento non può essere modificata o integrata successivamente davanti al giudice. La legittimità di un atto va valutata sulla base delle ragioni espresse nel momento in cui viene adottato e non può essere “corretta” in corso di causa.
Neppure il richiamo al PUA del 2003 è stato ritenuto fondato. Secondo il Collegio, il Comune ha confuso la rappresentazione dello stato di fatto contenuta nella relazione tecnica con le effettive previsioni progettuali del piano. Anzi, proprio la documentazione del PUA del 2003 prevedeva, per quell’area, la possibilità di una gestione unitaria attraverso una concessione demaniale destinata ai servizi balneari. Di conseguenza, non esisteva alcun contrasto tra la domanda della società e la pianificazione vigente.
La parte più significativa della decisione riguarda probabilmente il quadro normativo successivo alle pronunce dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. Il TAR ribadisce con chiarezza che tutte le concessioni demaniali marittime devono considerarsi definitivamente cessate il 31 dicembre 2023.
Richiamando le storiche sentenze n. 17 e n. 18 del 2021 dell’Adunanza Plenaria, il Collegio osserva che le numerose proroghe legislative approvate negli anni sono incompatibili con la direttiva Bolkestein e con l’articolo 49 del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea e, pertanto, devono essere disapplicate.
La conseguenza è rilevante: le vecchie concessioni non possono più essere considerate efficaci e le amministrazioni sono tenute ad affidare le nuove concessioni mediante procedure comparative ispirate ai principi di trasparenza, imparzialità e concorrenza.
La sentenza affronta anche il tema della cosiddetta proroga tecnica prevista dalla legge n. 118 del 2022.
Secondo il TAR, questa proroga ha una funzione limitata: garantire la continuità del servizio fino alla conclusione delle gare pubbliche.
Non può invece trasformarsi in uno strumento per congelare il mercato o impedire l’esame di nuove richieste di concessione, perché ciò determinerebbe una proroga generalizzata incompatibile con il diritto europeo.
Un ulteriore elemento valorizzato dal Collegio riguarda gli stessi dati tecnici prodotti dall’Amministrazione. Le determinazioni comunali adottate nel 2025 e nel 2026 attestavano infatti la disponibilità di oltre 400 metri lineari di fronte mare ancora concedibile. Poiché la richiesta della società riguardava circa 350 metri lineari, il rilascio della concessione non avrebbe comunque comportato il superamento del limite del 50% di spiaggia libera previsto dalla normativa regionale. Anche sotto questo profilo, quindi, il diniego è stato ritenuto privo di fondamento. Il TAR ha quindi annullato il provvedimento impugnato, condannando di fatto il Comune di Terracina a riesaminare l’istanza attenendosi ai principi indicati nella sentenza.